冼海钧

2014年9月,新修订的《中华人民共和国预算法》(以下简称“新预算法”),从法律层面严格限定了财政专户的开立条件。随后,国务院要求,除财政部审核并报国务院批准予以保留的专户外,其余专户在两年内逐步取消。新预算法实施背景下,人民银行河池市中支利用自主开发的账户比对软件,对辖区财政部门提供的财政专户、人民银行人民币银行账户管理系统的财政专用存款账户进行一致性比对时发现,部分应撤销财政专户未及时撤销,甚至有违规的财政专户存在。本文归纳阐述了全面清理过程中遇到的困难,并提出了对策建议。

全面清理财政专户的难点

(一)全面清理方案欠缺。国务院、财政部对财政专户清理制定了指导性的规定,但并未明确的操作方案,导致财政专户的清理工作存在困难。一是信息不对称。有些地方财政部门为了保留一些隐蔽性的财政专户,没有如实地上报财政专户情况,影响地方财政部门自查式清理效果,如河池市,截至2015年8月,人民银行人民币银行账户管理系统反映财政部门正常使用的各种专用存款账户有847户,而财政部门自主上报的财政专户有293户。二是责任不明确。财政专户清理涉及到财政、人民银行、金融机构以及人大、审计部门等。现有制度没有明确财政专户清理的牵头部门、协同部门、监督部门等。三是措施欠缺。没有详尽的财政专户清理操作指南,执行部门缺乏明确有效的应对措施,清理效果很难达到预期。四是清理标准欠缺。没有明确财政专户清理应该达到何种效果,是否只保留一定数量的财政专户即可,使得清理标准难以衡量。五是问责机制缺乏。财政专户清理任务不完成,对财政专户清理责任人是否问责、向谁问责、如何问责没有明确,弱化了财政专户清理的责任意识。

(二)政策执行有偏颇。新预算法规定:“对于法律有明确规定或者国务院批准的特定专用资金,可以依照国务院的规定设立财政专户。”但在实际开户操作中,由于基层财政部门对“特定专用资金”的理解偏颇,在金融机构开设财政专户或子账户,由此导致财政专户清理陷入“清理—产生—再清理—变相产生”的困境。例如,从2013年至2015年8月,河池市撤销302户财政专用存款账户,但也开设了152户财政专用存款账户。

(三)部门利益羁绊。《财政专户管理办法》规定:“财政专户是财政部门用于核算特定资金的银行结算账户,禁止将非税收入资金坐支和用于调节收入进度。禁止将非财政专户管理的资金违规调入财政专户。”实际操作中,部分地方财政部门利用财政专户作为调节预算收支进度的“蓄水池”,将国库资金存放于财政专户,以此进一步搞好地方政府与金融机构的关系,而银行机构为了能够获得更多财政资金不得不支付较高利率的利息。此外,财政专户设立之初是由财政的相关部门管理,到2011年后,财政专户由原来的分散管理转为归口管理,导致对一些遗留的问题掌握不足,在部门利益驱动下,是否清理一些账户举棋不定。

全面清理财政专户的对策建议

(一)完善清理方案及其细则。一是进一步明确目标和职责。出台财政专户的保留标准细则,进一步明确财政专户清理的发起、促进、管理、监管职责,各司其职,形成合力。二是完善清理措施。建立由财政部门与人民银行支付结算部门、国库部门对财政专户的开立使用情况进行协同管理的长效机制;人民银行与金融机构建立信息共享机制,严格审核开立条件,从源头上控制财政专户的数量;财政部门按季报送财政专户的开立、清理情况;人大、审计部门履行监督职责,按季度发布财政专户清理情况的通报。三是完善责任追究机制。对于故意规避拒不执行清理的有关责任人以及不能如期清理财政专户的有关责任人,给予一定责罚。

(二)试点开设国库库款子账户管理财政专项资金。选取部分地区先行试点,在国库库款账户下开设子账户,核算同类性质的财政专项资金,上级财政部门的专项转移支付资金纳入子账户核算,支出从子账户中支拨。完善系统设置与缴拨流程,将政府所有专项资金都通过分户账核算。通过计算机手段,将国库部门与财政部门、税务部门、预算单位等互通互联、信息共享,使各方掌握财政专项资金的使用情况。

(三)加快推进国库单一账户制度改革。为根本地解决财政专户乱象,应加快推进国库单一账户制度改革,逐步取消在金融机构开立的各类财政专户,建立起真正的国库单一账户制度。一是进一步加强国库信息化建设,为财政收入的直接入库和财政支出直达收款人提供技术支持。二是制定切实可行的深化改革方案,明确深化改革的目标、负责的部门、主要任务、时间安排、工作程序和阶段性步骤等。三是加强各部门的协调配合,共享改革进程中的信息,切实履行职责,推进国库单一账户制度改革。