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文章来源公众号：PE合规研究
作者：
张纲 盈科（南京）律所 高级合伙人
闫民 盈科（南京）律所 律师
政府投资基金，顾名思义，是指由政府财政支持，旨在引导社会资金共同投向符合国家或地方产业政策的私募股权投资基金。兼具政策性和市场化特点。
近年来，由于其成为私募股权投资基金的一大重要来源，且具有促进区域经济发展、产业转型升级作用，因此在各地政府财政支持下，出现爆发式增长。本文将分3部分分析政府引导基金的概念、分类、法律规则，为从业人士提供参考。
目录：
1、政府投资基金的概念、分类、作用
2、“募、投、管、退”四大环节的特别规定
3、法规汇总（含国家级、江苏省级、南京市级）
概念、分类、作用
（一）概念和历史发展
政府投资基金，由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域发展的资金。
其历史发展也从最早的创投企业的概念逐渐发展成熟：
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2008年10月18日《国务院办公厅转发发展改革委等部门关于创业投资引导基金规范设立与运作指导 意见的通知》（国办发【2008】116号），促进创业投资引导基金的规范设立与运作。
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2015年11月12日，财政部公布《政府投资基金暂行管理办法》（财预【2015】210号），明确了政府投资基金的设立、运作、终止退出、预算管理、资产管理和监督管理等内容。
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2016年12月30日，国家发改委公布《政府出资产业投资基金管理暂行办法》（发改财金规【2016】 2800号），明确了政府出资产业投资基金的募集和 登记管理、投资运作和终止、绩效评价、行业信用建 设和监督管理等内容。
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2017年4月10日，《国家发展改革委办公厅关于印发<政府出资产业投资基金信用信息登记指引（试行）>的通知》（发改办财金规〔2017〕0571号），指引中对政府出资产业投资基金登记的平台系统均做出了 明确规定。
2019年10月26日，《关于进一步明确规范金融机构资产管理产品投资创业投资基金和政府出资产业投资基金有关事项的通知》（发改财金规〔2019〕1638号）明确政府出资设立的创业投资引导基金可在创业投资基金中作为优先级。
（二）分类
目前政府投资基金有很多叫法，包括“政府投资基金”、“政府引导基金”、“政府出资产业投资基金”、“产业发展基金”这几种。
这几种叫法都是来源于各部委规章、各级地方政府的规定，但没有一部法律法规进行统一区分和规范。我们在比较分析后，得出结论如下：
1、政府投资基金
概念源自于2015年财政部《政府投资基金暂行管理办法》，属于私募股权投资基金的一种，但是由政府出资设立。
其中包括：
①政府引导基金（母基金，间接投资模式）；
②直投子基金：由引导基金全资设立的子基金；
③合作子基金：引导基金与社会资本合作设立的子基金，或者引导基金投资于现存的民营基金。
如图所示：
2、政府引导基金
概念源自于2008年国家发改委《关于创业投资引导基金规范设立与运作指导意见的通知》。专指政府投资基金中的母基金（FOF），只做间接投资。
其投资的子基金又可以分为：①直投子基金；②合作子基金。
3、政府出资产业投资基金
概念源自于2016年国家发改委《政府出资产业投资基金管理暂行办法》。可以与“政府投资基金”做相同理解。
4、产业发展基金
概念源自于2009年南京市政府《南京市政府创业投资引导基金管理办法（试行）》等地方法规。属于政府引导基金的一种，区别于“城市建设发展基金”（与PPP相关），两者投资领域不同。
（三）与私募股权投资基金的联系和区别
本质上，政府投资基金就是属于私募股权投资基金（PE）的一种，只不过因为其资金是来源于政府，因而在设立目的、资金投向、备案机制、监管机制等方面与普通的PE有很大的不同。
图：二者联系
两者区别：
（四）目的和作用
政府投资基金设立的目的是为了引导社会经济和产业发展，通过政府资金的牵头作用，带动社会资本进行股权投资。由此可见，政府投资基金与民营PE不同，它不以盈利为最终目的，而是以带动社会资本为根本目的。正因如此，对于政府投资基金的理解要把握两个原则：
（1）政府投资基金只是为了起到牵头并撬动社会资本、最终放大社会投资的作用，因此政府的资金一般既不掌握子基金的控制权，也不掌握目标公司的控制权，参股投资是主要模式。
（2）政府投资基金不以盈利为最终目的，但它又是国有资本，因此国有资产保值比盈利更优先，它有无条件退出的权利。同时在盈利的基础上，会给社会资本让利。
但两个原则有矛盾之处，如果丧失任何控制权没有一点影响力，会对国有资产的保值增值造成损害。因此，政府投资基金在募资、设立进行方案设计的时候，要同时实现3个目标：
既要不掌握控制权，又要保持政府资本的影响力，还要实现政府资本的保值。
募投管退特别规定
（一）募资和设立环节
（二）投资环节
（三）管理环节
（四）退出环节
政策法规汇总
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国家级
《创业投资企业管理暂行办法》国家发改委等10部委2005年11月15日发《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》国办发〔2008〕116 号
《关于进一步规范试点地区股权投资企业发展和备案管理工作的通知》发改办财金〔2011〕253 号
《新兴产业创投计划参股创业投资基金管理暂行办法》财建〔2011〕668 号
《关于促进股权投资企业规范发展的通知》发改办财金〔2011〕2864 号
《关于加强小微企业融资服务支持小微企业发展的指导意见》发改财金〔2013〕1410 号
《政府投资基金暂行管理办法》财预〔2015〕210 号
《政府出资产业投资基金管理暂行办法》发改财金规〔2016〕2800 号
《政府出资产业投资基金信用信息登记指引（试行）》发改办财金规〔2017〕571 号
《国家发展改革委办公厅关于印发<政府出资产业投资基金信用信息登记指引（试行）>的通知》发改办财金规〔2017〕0571号
江苏省级
《江苏省科技发展风险投资基金管理办法（试行）》苏政办发〔2000〕75号
《江苏省新兴产业创业投资引导基金评审暂行办法》苏发改规发〔2011〕8号
《江苏省中小企业发展基金管理办法（试行）》苏经信担保〔2011〕861号|苏财规〔2011〕37号
《江苏省政府投资基金管理办法》江苏省政府2019年11月18日发
《江苏省政府投资基金管理办法》修订解读之三 2019年11月18日
《江苏省政府投资基金管理办法》修订解读之二 2019年11月18日
《江苏省政府投资基金管理办法》修订解读之一 2019年11月18日
南京市级
《南京市政府创业投资引导基金管理办法（试行）》宁政发〔2009〕314号
《南京市政府投资基金管理办法》 宁政发〔2016〕264号
《南京市新兴产业发展基金实施方案（试行）》宁政办发〔2017〕136号
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