历经18年的发展，国内政府引导基金的目标规模已经超过10万亿元。随着引导基金运营规模的扩大，引导基金能否有效合规运行以及是否达到预期目标，逐步受到国家和地方政府的关注。政府对引导基金绩效评价的重视程度日益提高，定期开展引导基金绩效评价已成为各级政府部门的共识。那么，引导基金绩效评价的意义何在？如何构建有效的评价指标体系？评价工作如何开展？

国内绩效评价发展历程

1.绩效评价概念

政府引导基金的绩效评价是指在考核期内（通常为一个年度），根据政府引导基金的投资方向和政策目标，运用科学、合理的绩效评价指标和评价方法，对引导基金的投资运营情况、目标实现程度及产业引导效果进行客观、公正的系统评价。

2.绩效评价发展历程

自2002年国内首只政府引导基金成立以来，历经18年的发展，政府引导基金的目标规模已经超过10万亿元。政府引导基金成为各地区优化政府投资方式、发挥政府资金引导作用的重要工具。在政府引导基金的发展过程中，随着引导基金运营规模的扩大，引导基金能否有效合规运行以及是否达到预期目标，逐步受到国家和地方政府的关注。从2008年起，国家和地方陆续出台引导基金管理政策和绩效考核办法。

从国家层面来看，2008年10月，国务院联合财政部、商务部共同出台《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》，要求将引导基金纳入公共财政考核评价体系，定期对引导基金政策目标、政策效果及其资产情况进行评估。2015年11月，财政部发布《政府投资基金暂行管理办法》，要求“各级财政部门应建立政府投资基金绩效评价制度，按年度对基金政策目标实现程度、投资运营情况等开展评价，有效应用绩效评价结果”，该办法出台表明政府投资基金监督及考核机制开始建立。2016年12月，国家发展改革委出台《政府出资产业投资基金管理暂行办法》，强调国家发展改革委建立并完善政府出资产业投资基金绩效评价指标体系和管理人绩效评价指标体系，提出了两类评价体系的主要评价指标，并就绩效评价结果的应用提出了指导意见：金融机构可以根据评分结果对登记的政府出资产业投资基金给予差异化的信贷政策，各级政府部门可以根据评分结果选择基金管理人。

从地方政府层面来看，近5年，山东、浙江、北京、天津、河南、天津及四川等地方政府纷纷出台引导基金的考核管理办法。例如，2015年，山东省发布《山东省省级股权投资引导基金绩效评价管理暂行办法》，标志着第一份地方性政府引导基金绩效考核管理办法的出台；2016年11月，浙江省发布《浙江省政府产业基金绩效考核评价管理暂行办法（征求意见稿）》；2017年3月，河南省发布《河南省财政厅关于印发河南省政府投资基金管理暂行办法的通知》；2019年6月，四川省发布《四川省省级产业发展投资引导基金绩效评价管理暂行办法的通知》。

全国及地方政府引导基金绩效考核评价办法的出台，形成了对引导基金运行情况进行监督管理和开展绩效评价的规范性文件。随着引导基金合作子基金投资项目逐步落地，政府对引导基金绩效评价的重视程度日益提高，定期开展政府引导基金绩效评价已成为各级政府部门的共识。

绩效评价的意义

近几年，随着政府引导基金规模的爆发式增长，引导基金运营中也出现一些问题，例如引导基金运作机制不够完善、引导作用和引导效应不突出、引导资金投资进度缓慢等。建立系统完善的绩效考核评价体系，有助于全面深入发现引导基金的运营问题，促进基金合法合规运作，为基金未来政策优化提供支撑依据；有助于科学评估引导基金的社会效益、经济效益，特别是弥补单一财务指标评价对经济效益衡量不足的问题。

1.监督引导基金的政策效果

引导基金作为政府对外投资的政策性专项基金，通过引入并放大社会资本，力求发挥财政资金引导资本流向、带动产业发展的导向作用。绩效评价体系的建立，有利于合理评估财政资金的放大效果，并对资金在特定产业和区域中的流向进行监督，推动引导基金引导社会资本投向社会经济发展的重点领域和薄弱环节，促进区域产业转型升级、带动区域关键产业发展。

2.提升经济效益评估的有效性

政府创业投资引导基金的发起设立不以盈利为目标，但在参股支持模式下，基金运作的经济效益也至关重要，良好的经济效益可以满足基金管理人和社会投资人的收益需求，激发子基金投资积极性，也有利于国有资产的保值增值。在绩效评价出现以前，对基金效益的考核完全依赖于单一的财务报表，但财务报表对基金绩效的评估可能是无效的，例如，创业投资引导基金，具有高风险、回报周长的特点，在投资早期，往往处于短期账面亏损状态，若单纯以财报数据来评估基金经济效益，其评估结论对基金真实价值贡献的参考意义不大。因此，需要借助多维度的绩效评价体系来衡量基金的经济效益状况。

3.促进基金规范化运作

基金的运营管理贯穿基金募投管退全生命运营周期。不规范的运营管理无法保障基金效益目标的实现，甚至可能为政府及社会投资人带来资产损失的风险。在绩效考核评价体系中，围绕基金全生命运营周期的各个环节，对基金管理合规性、基金运营模式及执行流程等进行有效评价，能够及时发现基金运营过程中的各项问题，督促管理人对引导基金的运营持续改进与优化，促进引导基金规范良性运作，提升引导基金财政资金利用效率。

4.为引导基金政策制定提供参考

当前我国各地方经济发展和市场化建设差异较大，引导基金绩效考核体系的建立，可以为发展相对落后或者尚无基金设立经验的地区提供政策制定的参考依据。通过对当前已设立运作基金的考核评价，发现各类基金的运作特点和问题，有助于政府部门制定差异化的管理办法，对不同类型的基金进行针对性的管理。

绩效评价体系设计

政府引导基金的绩效评价对象一般包括两层：一是政府引导基金（以下简称母基金），二是政府引导基金子基金（以下简称子基金）。

由于国家和各地政府对政府引导基金层面的评价提出了规范性的考核办法和详细的评价指标体系，在实际评价中，对母基金的评价体系一般以国家或者地方政府的考核办法为依据，以下重点对子基金的评价体系设计进行阐述。

1.设计原则

• （1）完整性原则。评价指标覆盖基金运营募投管退各环节，通过多维度、多环节综合考察引导基金的运营情况。
• （2）系统性原则。评价指标采取定量指标和定性指标相结合的方式，有利于系统发现和揭示基金运营的特点和问题。
• （3）重要性原则。评价指标包含最能反映评价要求的核心指标，并且指标具有广泛的代表性。
• （4）准确性原则。评价指标能够准确界定并且反映出评价目的，有合理的量化公式或者能够清晰的定性描述。
• （5）客观性原则。指标评价标准不受人为因素的影响，客观真实的反映被评价基金的运营情况、引导作用等。

2.评价指标设计

指标设计从政府设立引导基金的宗旨出发，既体现基金的运营效果，也关注基金的运营过程。运营效果指标包括经济效益指标和政策效益指标，重点考察基金的投资回报情况以及对引导基金政策目标的实现程度。运营过程指标主要考察基金运营的合规性、合理性及制度执行落实的情况等。因此，以基金运营、经济效益和政策效益三大指标为一级指标，构建三级评价指标体系，如表6-2所示：

表 1 绩效评价三级指标体系示例

（1）运营能力

对基金运营管理水平的评价，重点考察基金在募投管退各环节制度的健全性和操作流程的规范性。此外，对基金运作的风险控制、管理人的合规性及管理团队稳定性等指标也需进行考核评价。具体如下：

基金募集阶段，考核子基金是否按照引导基金要求募集和管理，社会出资比例是否符合引导基金的要求；

基金投资阶段，考核投资流程的规范性和实际投资进度；

投后管理和风险控制层面则主要考察管理制度是否健全、部门人员配置是否合理等，同时，根据投后增值服务措施和服务效果对投后增值服务进行评价；

基金退出阶段，考察退出流程的规范性和实际退出进度情况；

基金管理人层面，考察管理机构的合规运营情况、基金管理团队人员的稳定性和执行力等指标。

（2）经济效益

经济效益指标是检验基金管理人专业能力和投资回报收益的重要指标。经济效益由投资收益指标和基金估值两类细分指标构成。

投资收益指标除了考虑基金自身的投资回报收益指标，如内部收益IRR、资本回报倍数MOC，还考虑其对出资人的收益分配情况，引入投入资本分红率DPI、投入资本总值倍数TVPI两项指标。

基金估值的计算，根据中基协《私募投资基金非上市股权投资估值指引(试行)》提出的方法进行评估，基金评估公式为：

基金资产净值=项目价值总和+其他资产价值-基金费用等负债

其中项目价值总和为基金在评价期间投资的所有项目估值之和。项目估值，根据企业所处不同的状态，采用差异化的评估方式，可参考如下方法：

没有下轮融资但正常经营的项目：根据企业经营情况，选择采用现金流折现法（DCF）或者资产评估法；

有下轮融资的项目：按最新一轮融资的估值计算；

计划上市的项目：按照可比同类上市公司市场乘数法（例如PE法）进行估值计算；

已上市的项目：将评价年度对最后一个交易日收盘价作为估值；

已退出的项目：将实际收到的现金作为估值；

其中，项目价值的评估数据由基金管理人提供。评估时，首先核实基金管理人提供的项目估值数据以及企业估值方法是否合理，如果不合理，需对项目估值进行重新评估修正后，再带入上述公式进行基金价值的评估。

（3）政策效益

政策效益指标是衡量政府引导基金引导效果的核心指标，包括资金放大效应指标、投资引导效应指标及社会效益指标三个细分指标：

资金放大效应指标主要考核基金对社会资本的撬动作用，对当地特定领域投资的放大倍数；

投资引导效应指标主要考察基金投资地域、投资领域及投资阶段的投资比例是否符合引导基金管理办法的要求；

社会效益指标要考核引导基金对产业实际发展的推动效果，评价具体指标为人才的引入、就业增长和税收增长情况等。

1.指标权重设计

绩效指标权重设计，一方面结合地方政府投资诉求、引导需求来设计；另一方面，根据投资期和退出期基金运营的差异化特点进行差异化的赋权设计。

以下权重为示例，实际评估，需结合子基金投资目标及管理运营重点，对权重进行调整。如表6-3所示。

表 2 绩效评价指标权重示例

备注：实际评价，需要结合引导基金管理办法及对子基金要求侧重不同，进行指标及赋权的调整。

基金运营指标，根据基金所处不同生命周期阶段运营的重点不同，指标赋权会相应调整，例如，对于处于投资期和退出期的基金，在投资进度及退出进度的指标赋权上差异化明显，退出期投资进度指标权重为0，即不考核该项指标。经济效益指标，除了考虑基金内部收益率外，还考虑基金对LP已分配的收益及基金估值等情况；由于退出期的基金投资收益更加明显，因此，投资收益指标的赋权上，退出期的指标权重会高一些。政策效益考核指标对不同生命周期阶段的考核要求基本一致，因此，投资期和退出期的各项评价指标权重一致。

2.绩效评分设计

对于各项指标的综合评分将根据指标分（Score）与权重分（α）的乘积决定。其中指标打分分为定量打分与定性打分，定量打分根据公式计算的数值，如投资进度、基金估值、投资回报等；定性打分将根据实际情况，给予“得分”、“不予得分”及“酌情扣分”的评价，并进行相应的打分，如合规性、特殊政策的落实指标等。

三级指标按百分制打分，根据汇总得分确定考核评级：

• 90≤总分＜100，考核结果为优秀；
• 80≤总分＜90， 考核结果为良好；
• 70≤总分＜80， 考核结果为合格；
• 总分＜70， 考核结果为不合格。

考核评级作为对基金奖惩的主要依据。对于考核结果优秀或良好的基金，可予以基金管理人相应的业绩奖励；考核结果为合格的基金，可对基金管理人进行约谈，针对基金运行中遇到的问题进行分析，严重的则要求其进行整改并提交整改报告；对于不合格的基金，则需针对基金管理人的整体表现，考虑未来减少或避免合作。

绩效评价流程

1.组建评价工作小组，确定评价目标

引导基金根据上级评价要求，组建绩效评价工作小组（以下简称“工作小组”），工作小组可以由引导基金管理机构内部人员组成，也可以由社会中介机构人员组成或引导基金与社会中介机构联合组成。

工作小组搜集和分析当地政府以及引导基金出台的政府引导基金管理办法、绩效考核办法等文件，明确基金政策、运营的基本要求。

工作小组通过研讨会或座谈会等形式，与引导基金高层领导进行深度交流和探讨，了解引导基金运营发展的情况，明确引导基金对绩效评价对象、评价重点及评价周期的期望等相关诉求。

以被服务引导基金发展情况及对绩效考核评价的要求，结合引导基金管理办法、绩效考核办法要求，以及当地产业结构、经济发展的现状，确定绩效评价目标、评价范围和评价时间。

2.构建评价指标体系

工作小组根据绩效评价目标和基金发展运营关注的重点，设计科学完善的评价指标体系。

评价体系构建，以上述第三部分的指标体系为基础，结合地方政府产业发展情况、管理办法及政府引导基金的诉求、引导基金发展运营过程中存在的关键问题和疑点等，修正、细化、优化部分指标及权重，或者补充部分指标，形成最终的评价指标体系，作为评价工作开展的核心依据。

对于不同类型的子基金，如市场化子基金或专项子基金，需要结合引导基金对不同子基金的目标要求以及不同子基金运作特点，进行差异化的指标体系设计。重点评估指标的筛选及权重等设计，还应结合基金所处生命周期阶段的特点以及基金投资项目投资阶段分布特征等因素综合考虑。例如，融中研究综合考虑子基金类型、子基金所处生命阶段及子基金投资项目分布阶段，设计了八大差异化的绩效评价体系，使绩效考核评价更具针对性、实操性。

3.搜集资料和分析数据

采取桌面研究、实地调研、内部座谈、专家访谈结合的形式进行数据搜集。

桌面研究：工作小组查阅已投企业网站、政府网站等获得相关数据信息，进行基本背景、宏观数据政策的搜集和研究。搜集基金管理人的各类运营制度、基金财务报告、基金运营报告等数据信息，获取项目投资进度、基金投资范围、项目储备情况、风控管理、投后管理、基金投资收益等考核指标的书面材料，进行数据归类、整理，并从定量和定性的角度进行初步分析。

实地调研：工作小组对基金管理机构的合伙人、投资负责人、风控负责人等进行现场访谈，了解子基金基本架构、出资人情况、投资目标及投资决策流程、投决会设置、核心团队构成、核心人员精力分配、激励机制、项目来源渠道及项目挖掘能力、项目储备情况、主要投资情况等；并对部分被投企业抽查调研，了解基金管理机构投后管理和增值服务情况；对部分储备项目进行电话访谈，了解储备项目的真实性、有效性及当前投资进展等。

内部座谈：对于部分关键指标的采集及数据有效性的判断确认，采取内部座谈会的形式获取数据信息并讨论形成初步分析结论。内部座谈会除了评价小组人员，通常还需要引导基金高层领导或绩效分管负责人参与。对于评价指标的适宜性及数据评价维度的合理性，也可借助内部座谈会进行深度探讨，确定指标修正或优化的具体意见，由工作小组根据意见进行指标和评分等细节修改调整，形成最终确定的评价体系。

专家访谈：在数据搜集及分析的全程中，工作小组通过VC/PE业内相关企业及专家团队的访谈和研究，核实投资项目信息及部分数据对比分析的合理性，并征询专家对于该基金核心问题优化的建议等。

基于上述多维度数据信息采集、分析及专家意见征询结果，结合指标评价细则，进行指标打分，对发现的问题及基本结论进行初步总结。

4.撰写评价报告

报告撰写前，工作小组确定评价报告撰写框架。

对数据分析和指标打分的考核结果进行复核，结合报告框架要点，将考核结果及分析的问题和优化建议等写入报告，形成绩效评价初稿。

5.汇报评价结果

工作小组根据汇报要求，对评价工作开展过程、问题发现、核心结论等进行汇报，对于部分需要补充搜集材料再分析的内容，根据需要做好现场记录，并进行及时的修改、补充和完善，形成绩效评价终稿。

绩效评价注意事项

1.评价要覆盖基金全生命周期

评价从基金运营的效果和过程两大方面展开，评价指标设计要覆盖基金募投管退全生命周期各个环节，定性评价与定量评价结合，以便综合系统评估基金运营的情况，发现基金运营各环节的特定问题，及时提出针对性的优化措施建议，促进基金全生命周期运营的持续优化。

2.评价指标要突出基金所处不同阶段的特征

根据基金所处生命周期阶段的不同，兼顾VC、PE基金的运营特点，通过指标权重的调整，实现对不同存续阶段基金绩效要求和运营重点的差异化考核，为子基金之间考核对比、经验借鉴提供有效支撑。

3.效益评价兼顾微观和宏观两个层面

效益评价应结合宏观和微观两个层面，将基金的市场化运作及政策性投资结合起来评价，促进基金在不偏离政策方向的基础上实现高效专业的市场化运作。微观层面，从基金的内部收益IRR、资本回报倍数MOC并结合评价期间LP获得的收益回报即投入资本分红率DPI指标等综合考察基金的投资收益能力；宏观层面，从被投项目对社会就业、税收等贡献来衡量。

4.将投后管理考核纳入评价体系

良好的投后管理机制和投后管理执行有助于提升被投项目的综合运营能力，降低被投项目运作的各项风险，规范被投项目的管理，提升被投项目的整体经营效益。投后管理的重要性越来越被业内重视并成为衡量基金专业运营能力的重要因素。因此，需要将基金投后人员配置、投后管理措施及各项增值服务等关键指标纳入评价体系，通过评价考核促进子基金管理人不断提升投后管理综合能力，切实发挥投后管理在提升投资收益方面的积极作用。