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政府性投资基金的财政风险(政府投资基金健康发展存四大隐患)

政府性投资基金的财政风险

——访国务院发展研究中心金融研究所证券研究室副主任、副研究员孙飞

本报记者 范媛

“政府投资基金蓬勃发展现状的背后,隐藏着投资落地比较低、专业化管理水平不高、投资阶段偏中后期等问题,已成为影响基金健康发展的隐患,亟待解决和完善。”国务院发展研究中心金融研究所证券研究室副主任、副研究员孙飞在接受中国经济时报记者采访时表示。

政府投资基金效率未达预期

中国经济时报:从统计数据看,2018年和2019年上半年,政府引导基金的数量和自身总规模增速大幅放缓,但新设政府投资基金仍旧热情不减,截至2019年上半年数据显示,政府引导基金目标规模总额为10.12万亿元,已到位资金规模为4.13万亿元,资金使用效率目前来看是怎样?

孙飞:近年来,全国政府投资基金发展迅速,几十亿元甚至上百亿元规模的基金纷纷落地,但从运行结果来看,使用效率尚未达到预期。首先,实际募资额与目标额差距较大,社会化募资额难以达到预期,甚至部分政府投资基金由于社会化募资不够而夭折,造成一定程度的资源浪费。

其次,基金投资落地比较低。据私募通数据显示,政府投资基金资金落地比例仅为8.57%。究其原因,一方面,是因为政府投资基金一般约定大部分份额要投在本地,但很多地方产业及金融环境并不足以支撑如此庞大的基金规模,项目资源不足导致基金使用效率不高。另一方面,由于基金绩效考核中门槛收益率要求和风险的考虑,政府投资基金在标的选择和决策流程上谨慎。有些基金甚至表示,短期上不了市的不投,不提供回购承诺的不投,导致基金实际投放缓慢。

管理专业化水平有待提高

中国经济时报:国务院发展研究中心专家通过在全国进行调研,发现政府投资基金在管理方面是怎样?

孙飞:从实践来看,当前政府投资基金在形式上基本能满足市场化运作这一条件,但管理机制还存在一些问题,专业化水平有待提高。

首先,部分地区确定基金数量和金额时随意性较强。在调研的过程中,某省基金管理部门工作人员表示,其政府投资基金目标募资额确定方法是问一下相关行业部门,实现“十三五”目标需要多少资金,则基金目标规模就是多少,没有考虑到当地经济、金融环境和具体项目的情况。

其次,体制机制约束太多,决策程序较长。有些地方的政府特别是区县一级政府,对于基金管理仍然停留在传统的财政专项资金管理思维上,以行政手段干预替代监管,导致基金效率偏低。有基金管理人(GP)表示,个别子基金曾遇到与政府投资基金谈判后,实际开始申报已经间隔了1年至2年。

再次,在部分欠发达地区,由于私募投资机构较少,很难选到优秀的管理机构。结果可能导致基金中大部分资金是财政出资,且这些资金被一个三流管理机构管理,很难做到真正的专业化运作及为企业提供增值服务。甚至在有些地方,这类管理机构并不关心项目本身,却致力于抬高估值,赚取管理费。

更倾向于投资扩张期企业

中国经济时报:最近有一些交成绩单的政府投资基金,2018年投的企业,2019年就I PO了,从调研情况看,目前这些政府投资基金更倾向于投资哪一类企业?

孙飞:数据显示,从数量和规模上,政府投资基金更倾向于投资扩张期企业。

展恒引导基金研究与服务中心发布的报告显示,从数量上看,政府投资基金直接及间接参与投资的案例中,扩张期企业占比达到42.3%。从投资规模上看,成熟期企业的投资占比要更多,几乎是其他发展阶段企业的获投金额总和。而定量分析发现,与国有创投机构、民营创投机构相比,政府投资基金在投资阶段和投资轮次上并无优势,甚至更为偏后。

未形成完整有效绩效评价框架

中国经济时报:政府投资基金实际到位的资金已经超过4万亿元,这些基金处于什么样的监管状态?是否有统筹协调机制?

孙飞:从监管出发点和侧重点来看,虽然财政部是从财政资金使用角度、国家发展改革委是从实现产业政策目标角度、中国证监会是从对私募基金监管角度来制定文件,但难免存在一定程度的重复和矛盾。

例如,国家发展改革委要求,政府投资基金应该在募集完毕的20个工作日内,在全国政府出资产业投资基金信用信息登记系统或其子系统中登记。中国证券投资基金业协会要求私募基金在募集完毕的20个工作日内向其申请备案。财政部则要求政府投资基金履行事前备案程序,即“由财政部门会同有关行业主管部门报本级政府批准”。

此外,在“不得从事业务”中关于二级市场的投资规定方面,国家发展改革委只规定不得投资股票和期货,财政部要求还包括不得投资“房地产、证券投资基金、评级AAA以下的企业债、信托产品、非保本型理财产品、保险计划及其他金融衍生品”。针对这些问题,目前还未实现有效的监管协调。

监管文件中对政府投资基金的绩效评价均只有原则性论述,尚未形成完整有效的绩效评价框架。各地方政府评价体系主要集中在对资本投向、进度、退出等方面,缺少对基金日常管理运作的规范性、专业化进行有效监管和评价,无法据此作出全面客观的考核。

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