文宗瑜

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11月4日，国务院发布《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》，这份文件被看作是国企改革顶层设计方案的极为重要的配套文件——采取新设和改组两种方式，组建一批国有资本投资、运营公司，这对于国资委来说意味着将用更加市场化的手段来履行出资人的职责，而对于众多身处改革洪流的国有企业来说，获得的将是更为主动的调整权。

本期邀请了财政部财科所公共资产研究中心主任文宗瑜和中国企业改革与发展研究会副会长周放生，来从政策制定和国资管理两个角度分析这份市场极为关注的国资改革文件。

正在推进的国有资产管理体制改革深化，是在中国全面推进经济体制社会体制国家治理等改革与美欧推动的新国际贸易体系建立的大背景下而展开的。国有资产管理体制改革既要为“使市场在资源配置中起决定作用”创造条件，也要为中国顺利并积极加入新的国际贸易体系创造条件。因此，国有资产管理体制改革深化不仅要定位如何搞好搞活国有经济、提高国有资本配置和运营效率，还要考虑如何为公平竞争的市场秩序建立和中国实行更高水平的对外开放提供支持。这意味着在推进国有资产管理体制改革的同时，必须同步推进相关联的改革，其中发展混合所有制经济的改革与国有资产管理体制改革密切相关。就中国经济转型面临的国际国内复杂背景与严峻形势看，发展混合所有制经济的改革能够强化国有资产管理体制改革的效应，为“使市场在资源配置中起决定作用”与中国加入新国际贸易体系的条件创造提供有力支持。

国有资产管理体制改革与发展混合所有制经济改革密切相关，这一点不论是在中共中央国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》中，还是在《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》中，均有所体现。发展混合所有制，既包括发展混合所有制经济，也包括发展混合所有制企业；与此相适应，发展混合所有制的改革，既包括发展混合所有制经济的改革，也包括发展混合所有制企业的改革。但是，在混合所有制的改革推进中，与深化国资管理体制改革关联度最高的是发展混合所有制经济的改革，必须把国有资产管理体制改革与发展混合所有制经济改革结合起来。

就发展混合所有制经济的改革而言，主要是推进单一所有制领域向外资民资开放，允许外资民资进入到单一所有制领域实现各类资本公平竞争。所谓单一所有制领域是指不对外资民资开放或限制外资民资进入的产业或经营项目。就当下大多数单一所有制领域的市场竞争而言，基本上是国有企业垄断经营，不允许非公有资本进入，如石油石化、电信、电网电力、烟草、铁路等；还有很多领域，虽然允许非公有资本进入，但实际上仍然无法改变国有资本绝对控股控制的格局，非公有资本往往只是象征性地参与辅助环节的经营，如航空、公路、城市公用事业（包括城市供水供气供热公交地铁等）、教育、医疗等，非公有资本进入这些领域不仅难度大而且进入的程度较低，难以与国有资本进行竞争。可以说，这些单一所有制领域基本上是单一的国有经济，不是混合所有制经济；而且，单一所有制领域的国有经济产值在经济总量中占比仍然较高。单一所有制领域发展混合所有制经济的改革必须推进，要尽快实现这些领域对外资民资的开放。如果国有资产管理体制改革不兼顾发展混合所有制经济的改革，不与发展混合所有制经济的改革同步推进，国有资产管理体制改革效应就会大大弱化。

国有资产管理体制改革深化与发展混合所有制经济改革的同步推进而产生的强化效应，集中体现在两个方面。

第一，通过发展混合所有制经济改革的资本混合，为建立公平竞争的市场秩序奠定基础。

市场竞争主要是表现为资本的竞争，公平竞争的市场秩序必须消除对国有资本的保护及行政支持。在管人管事管资产的国有资产管理体制下，国有企业受到各级政府的呵护及支持；随着国资管理由管人管事管资产转到以管资本为主，政府有可能转为对国有资本的呵护与支持。为了防止在新国资管理体制下形成政府对国有资本的呵护及支持，必须同步推进发展混合所有制经济的改革。单一所有制领域推进发展混合所有制的改革，允许外资民资进入，是为了实现生产资料资本化金融化证券化条件下的资本混合，其中既包括国有资本与非国有资本的混合，还包括国有资本与外资资本的混合；单一所有制领域的发展混合所有制经济，构建了资本及生产经营要素自由流动、各类资本依法、公平、有序竞争、各类市场主体权益得到公平保护的现代市场体系，实现了国有资本与其他资本的平等及机会均等，提高了国有资本及全社会所有资本的配置效率。在发展混合所有制经济改革中，主要是着眼单一所有制领域向外资民资加大开放力度，优化资本结构，实现全社会各类资本的公平竞争，使市场在资源配置中起决定性作用。

第二，通过发展混合所有制经济的资本开放，为中国加入新的国际贸易体系提供支持。

在当下复杂的国际背景中，对中国经济转型影响最大的是欧美正在联手推进及即将建立的新国际贸易体系，新的国际贸易体系是要通过新的贸易规则抑制和限制中国。TISA、TPP、TTIP三大谈判已经取得实质性成果，TPP协议的签订，TTIP协议的即将签订，使得国际贸易规则迎来了新一轮深刻而全面的调整、完善和重构，贸易平等规则将取代贸易自由规则；即将建立的新国际贸易体系，与WTO国际贸易体系相比，要求各成员国政府不得为本国国有企业提供保护、国有企业垄断经营领域要实行更大力度的开放，这意味着中国要想加入新的国际贸易体系，必须终结对国有企业的各种政策支持和待遇优惠，禁止外资进入的项目或领域将被“负面清单”所取代。传统的市场准入和外资准入“正面清单”的思维模式和政府管企业、管企业资产的国资监管模式、国企行政垄断和国有资本被行政保护的状况不能从根本上适应更高程度对外开放的新需求、新要求。推进发展混合所有制经济的改革，可以使国有企业及国有资本去行政化、去特权化，从而为国有企业经营与国有资本运营及国有资产管理适应新的国际贸易规则创造条件。面对TPP 协议的签订及TTIP协议的即将签订，当下中国的次优选择是尽快启动申请加入TPP的程序，这意味着中国将展开就申请加入TPP与相关成员国的谈判工作。基本可以判断，中国申请加入TPP的谈判是以中国推进一系列的相应改革为条件，其中最关键的条件就是推进并实现大多数单一所有制领域向外资开放。因此，发展混合所有制经济的改革可以为中国加入新的国际贸易体系提供支持。

(作者系财政部财政科学研究所公共资产研究中心主任)